湖南芙蓉旅行社有限责任公司行政复议案裁量依据解读

发表时间:　2016-04-18 00:00 　

2015年12月31日,我局收到湖南芙蓉旅行社有限责任公司提交的《行政复议申请书》，申请撤销长沙市旅游局2015年11月18日作出的《行政处罚决定书》(长旅罚字〔2015〕第3号)。我局对此案处理非常慎重，因为该案不仅是国家旅游局的重点督办案件，也关系到旅游企业生死存亡，更是对我局依法行政能力的重要考验。我局全面核查了案件各项证据材料，并将拟作出的《行政复议决定书》上报局务会集体讨论。现对该案裁量依据进行解读。

该案基本情况如下：2015年7月14日，被申请人长沙市旅游局在宁乡刘少奇纪念馆景区参与联合执法检查，现场查获申请人湖南芙蓉旅行社组织的韶山花明楼一日游团队使用无《道路运输证》的车辆（车牌照湘A22649）从事道路旅客运输；随后，长沙市旅游局又于2015年7月24日、9月6日、9月23日对该旅行社进行了三次现场检查，发现7月14日被查获的无证车辆（湘A22649）仍多次出现在该旅行社印制的多份《散客出团结算单》和《芙蓉团队结算单》的用车单据上。长沙市旅游局以此为线索对旅行社法定代表人、带团导游、计调、车辆所属公司综管部主任等相关人员做了调查笔录，并向长沙市公共客运管理局申请调查了涉案车辆（湘A22649）资质情况及申请调取该车GPS行车记录。综合各项调查结果，长沙市旅游局认为湖南芙蓉旅行社有限责任公司在7月14日被查处后仍8次使用无资质车辆开展旅游业务，情节恶劣，依据《中华人民共和国旅游法》第九十七条第一款第（二）项的规定作出了吊销申请人旅行社业务经营许可证的处罚决定。

我局经查阅各项证据材料，基本认定了长沙市旅游局查明的案件事实，即湖南芙蓉旅行社有限责任公司在7月14日及之后多次使用无《道路运输证》的车辆这一事实。因此，我局认可长沙市旅游局适用《中华人民共和国旅游法》第九十七条第一款第（二）项（向不合格的供应商订购产品和服务）对该旅行社进行处罚。但是，条款本身并未量化，如何适用该条款进行裁量，才是本案处理的重中之重。

长沙市旅游局适用该条款中的顶格档次进行处罚，即“情节严重的，责令停业整顿或者吊销旅行社业务经营许可证”，这一处罚档次按照“情节严重”的程度提供了两种选择，长沙市旅游局选择适用最重的“吊销旅行社业务经营许可证”。适用理由是“该社主观上无视游客生命安全和合法权益，无视行政执法工作的严肃性，客观上造成了极大的安全隐患，违法情节严重”。我局认为，应适用稍轻的“责令停业整顿”，并对负责人处以最高额度罚款。

第一、同意适用“情节严重”这一档次对涉案旅行社进行处罚，是因为因该旅行社在被现场查处使用无证车辆后仍继续使用该车开展旅游业务，无论后续用车次数是否8次，均属于再次违法，违法级别理当比初次违法明显提升。

第二、对“情节严重”的程度如何认定是影响裁量结果的重要因素。如果仅凭裁量者的经验学识来“想当然”裁量，或者为了便利本机关行政管理的需要而“从重从快”处罚，可能使裁量结果过多的受到裁量者主观认识不同的干扰，且不能保证法律条款适用的延续性和连贯性。因此，必须将“情节严重”的标准进行量化，而不是想当然的认为其情节严重或不严重。

鉴于我省尚未制定旅游法行政处罚裁量基准，因此，对于此案的复议，我局借鉴了四川、福建、海南、广东等兄弟省的裁量基准，上述几省基本都是结合“违法所得金额”、“是否再次违法”以及“是否造成实际后果”几项标准来共同认定裁量档次。例如四川省规定，责令停业整顿的标准是：“1、再次违法，违法所得不足5万元或者没有违法所得但有下列情形之一的：引发一般的旅游投诉；造成一定社会影响。2、再次违法，违法所得5万元以上。”而裁定吊销旅行社业务经营许可证的标准是：“1、实施两次以上违法行为，违法所得不足5万元或者没有违法所得但有下列情形之一的：引发重大旅游投诉；造成重大旅游安全事故；造成严重社会影响；干扰、阻挠案件查处，故意隐瞒事实、藏匿证据、暴力抗法。2、实施两次以上违法行为，违法所得5万元以上的。”

对此行政复议案件违法行为的处罚，我局先比照其他省的裁量基准，再综合考虑本案违法情节的严重程度。经严谨细致的审查，我局认为案件中的湖南芙蓉旅行社有限责任公司多次使用无证车辆的行为确实具有重大安全隐患，且在一定范围内造成了恶劣影响。但是，其行为尚未造成实际后果（如引发旅游安全事故或者引起旅游投诉等），也无证据证明其违法所得金额巨大。就目前的证据材料来看，可以认为其情节“较严重”，达到了责令停业整顿的程度，尚达不到 “最严重”，即吊销旅行社业务经营许可证的程度。同时，考虑到该社屡次租用无证车辆的行为，与其负责人安全生产意识淡薄直接相关，我局一并对该企业负责人处以最高额罚款。

因此，我局认为，适用“责令停业整顿”，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以最高额罚款，属于过罚相当的处罚。

综上所述，我们认为，行政机关在进行案件裁量时，应牢牢把握行政处罚裁量权的界限，杜绝“想当然”的裁量，也不能为了便利本机关行政管理的需要而限制或者取消行政管理相对人的正当权益。依法依规进行行政处罚是当前全面推进依法行政工作的必然要求，理应成为行政机关工作的常态。