全面建设旅游强省的精心谋划
——《湖南省旅游业“十三五”发展规划纲要》解读

　　湖南省旅游局高度重视《湖南省旅游业“十三五”发展规划纲要》的编制工作，编制工作经历了《湖南省旅游业“十三五”发展研究》的湖南省“十三五”规划重大课题研究和《湖南省旅游业“十三五”发展规划纲要》编制两大阶段，先后举行了数十次的集中研讨，湖南省旅游局局党组全体成员和主要处室负责同志，在两大阶段的主要工作节点时段，都参加研讨；在成果形成阶段，反复在各市州旅游部门征求意见，并专门召集市州旅游局和旅游产业特色经济重点县的旅游局主要负责同志参加研讨会，吸收他们的意见，还专门邀请了全国知名专家和本省相关权威专家，组织了两次专家论证会，为规划的科学性和创新性提供了充分的保障。

　　一、背景：基础扎实机遇好

　　经过多年的持续快速发展，我国已经实现了初步小康型旅游大国的目标。旅游业已经发展成为重要的民生产业，成为新常态下经济增长的新引擎、人民生活的新方式、结构转型的新动力和对外交往的新平台。整个“十二五”期间，是我国旅游发展最快的时期之一，与国民经济健康稳健发展一致，特别是经济社会发展逐渐转型升级，使得旅游业发展的机会越来越好。全国性的旅游业快速发展，成为经济社会发展靓丽的一笔。2015年，全国全年接待国内外旅游人数超过41亿人次，其中国内旅游人数达40亿人次，同比增长10.5%；居民出游频次达到2.98次。旅游总收入为4.13万亿元，国内旅游收入达3.42万亿元，同比增长13.1%；全年接待入境旅游人数1.33亿人次，实现国际旅游收入1136.5亿美元，同比分别增长4.0%和7.8%；中国公民出境旅游人数达到1.2亿人次，旅游花费1045亿美元，同比分别增长12.0%和16.7%。全年旅游业对全国GDP的直接贡献为3.32万亿元，占GDP总量比重的4.88%；综合贡献为7.34万亿元，占GDP总量的10.8%。旅游直接就业2798万人，旅游直接和间接就业7911万人，占全国就业总人口的10.2%。预计到2020年，全国城乡居民人均出游率、旅游消费总额、旅游投资总额、旅游就业总量等指标实现比2015年翻一番。

　　“十二五”期间，湖南省旅游业发展很快，接待国内旅游者由2010年的2.03亿人次增长到2015年的4.73亿人次，增长133%；实现国内旅游收入由1368.54亿元增长到3659.96亿元，增长167.44%；接待入境旅游者由189.87万人次增长到226.05万人次，增长19.05%；旅游创汇由8.8亿美元下降至8.6亿美元，下降2.27%；旅游总收入由1425.8亿元增长到3712.9亿元，增长160.40%，年均增长21.06%；旅游总收入相当于全省GDP的比例由8.97%增长到12.78%，提高3.81个百分点。全省A级景区由2010年的157家增加到292家，其中5A级景区由2家增加到8家。工农业旅游示范点由110家增加到162家，其中国家级15家。旅行社由701家增加到848家，其中出境游组团社由24家增加到51家，进入全国百强旅行社达到7家。五星级饭店由17家增加到21家，四星级由60家增加到72家，华天酒店集团跻身全国酒店企业集团前20强，旅游饭店国际化程度明显提升。旅游项目建设和产品开发、旅游基础设施和配套服务设施建设、旅游市场营销、旅游扶贫、旅游管理和服务水平等方面全面进步和发展，取得了骄人的成绩。

　　“十三五”期间是旅游业发展的黄金期，一些专家和领导甚至称之为“钻石期”。我国旅游发展正在实现六大转变：一是旅游从经济建设的边缘向主战场转变，二是旅游从外交的边缘向前沿转变，三是旅游市场秩序监管从被动应付、单独行动向主动出击、综合治理转变，四是文明旅游从行业行动向社会广泛关注和参与转变，五是旅游发展正从传统模式向创新模式转变，六是旅游工作从部门推动向党委政府全方位推进转变。旅游工作取得了阶段性成绩，有效发挥了旅游在稳增长、扩内需、促改革、惠民生方面的积极作用。

　　从省内旅游业发展环境看，宏观政策环境不断优化，省委、省政府提出要充分挖掘和放大我省“一带一部”区位优势，对接国家“一带一路”对外开放战略，主动融入“长江经济带”等一系列决策部署，为湖南旅游业发展提供了巨大机遇。省政府《关于促进旅游业改革发展的实施意见》、《关于发展特色县域经济强县的意见》等政策的发布，《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011-2020年）》、《罗霄山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011-2020年）》、《洞庭湖生态经济区旅游发展规划》的编制，到2020年全省“五纵五横”铁路网、“七纵七横”公路网、“一纵五横”水运网、“一枢纽一干多支”航空网的立体交通大格局的形成，为湖南省“十三五”旅游业发展创造了良好的条件。

　　当然，旅游业的进一步发展也面临着一些挑战。旅游产品供给明显不足，从品种、品质到结构，都亟待优化；发展方式比较粗放，质量效益、管理服务亟待提升，旅游市场主体实力亟待强化；旅游基础设施和公共服务体系不完善，直达欧美主要境外客源市场的航线航班较少，省内支线机场和航线建设有待加快；机场、高铁、高速公路与主要景区交通对接不够，景区停车场、厕所、标识标牌、游客中心等配套设施有待完善，旅游信息化程度亟待提高，公共服务空间发展不均衡，旅游者与当地居民尚不能共享公共服务；旅游整体品牌形象尚不鲜明，政府公共营销的力度仍显不足；跨界融合有待深化，旅游新业态、新产品不足；旅游市场秩序需进一步规范，多头管理、行政执法手段分割的旅游管理体制不适应旅游产业发展需要。

　　二、理念：思路清晰方向明

　　党的十八届五中全会通过了《中共中央关于制订国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，对“十三五”时期全面建成小康社会作出全面部署，提出要“大力发展旅游业”，认真学习贯彻党的十八届五中全会精神和习近平总书记系列重要讲话的精神，仔细领会中共湖南省委、省人民政府有关文件精神，确定《湖南省旅游业“十三五”发展规划纲要》的编制指导思想。

　　十八届五中全会提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念，集中反映了我们党对经济社会发展规律认识的深化，极大丰富了马克思主义发展观，为我们党带领全国人民夺取全面建成小康社会决战阶段的伟大胜利，不断开拓发展新境界，提供了强大思想武器。这是关系我国发展全局的一场深刻变革，影响将十分深远。这也是编制《湖南省旅游业“十三五”发展规划纲要》的指导思想。

　　创新驱动，大力铸造旅游业发展的新动能。在“十三五”时期，我省旅游业的发展，全面提升旅游服务品质，构建旅游品牌体系，提高旅游消费水平，通过“旅游+”战略的实施，大力推进跨界融合发展，支持旅游新业态、新产品的发展，形成旅游业的新供给。

　　协调推进，大力形成旅游业发展的新境界。在“十三五”时期，促进旅游产业要素的全面协调发展，优化产业结构，提升发展整体效能；大力推进全域旅游发展，促进城乡统筹；统筹推进区域旅游业发展，培育旅游业新的增长极，优化旅游业空间布局；推进旅游公共服务的均衡化发展，为旅游业的全面进步提供有力保障。

　　绿色崛起，大力培育两型旅游发展的新模式。大力提倡两型旅游，提倡绿色旅游消费，切实处理好旅游开发与生态保护、文化遗产保护的关系，以生态为基础、文化为灵魂、科技为支撑，不断提高旅游业的生态文明程度、文化附加值和科技含量，建设旅游精品。

　　开放带动，大力建设区域旅游发展的新格局。充分利用旅游业开放性、国际化特点，丰富对外开放内涵，优化对外开放战略，推进旅游业的国际化。积极拓展海外旅游客源市场，大力发展入境旅游，有序发展出境旅游。加强区域旅游合作，强化省内合作和省际合作，联合开发旅游产品、开展宣传促销；加强与境外主要客源地合作，联合开发国际旅游线路，开创互利共赢新局面。

　　共享发展，大力构建旅游普惠民生的新机制。共享发展是社会主义的本质要求，完善旅游业发展成果共享机制，积极实施旅游扶贫工程，实施国民旅游休闲计划，让居民特别是贫困地区的居民享受旅游发展成果，让旅游者与当地居民共享公共服务。

　　三、目标：体系完整指标实

　　“十三五”旅游业发展的总目标，就是要全面实现从旅游资源大省迈入旅游经济强省，把旅游产业建设成为我省战略性支柱产业、转型升级的优势产业、惠民富民的民生产业，旅游业在规模、质量、效益上达到旅游强省水平，把我省建成国际著名旅游目的地。

　　依据中共湖南省委、省人民政府《关于建设旅游强省的决定》，在“十三五”期间将我省建设成旅游强省。旅游强省应该是由一系列指标构筑的体系来描绘的，根据学术界的理论探索和先进省份的实践经验，从产业规模、发展质量、综合效益、支持体系4个方面来全面衡量，显得科学全面又可测量。

　　让产业规模彰显旅游强省实力，总体上就是要把旅游业培育成为全省投资的重点、消费的热点和开放的亮点，扩大旅游产业规模。具体来看，到2020年，实现旅游业总收入9000亿元，力争突破10000亿元，旅游创汇17亿美元；接待游客9亿人次，入境旅游者400万人次。年营业收入过亿元旅游企业50家，旅行社900家，星级酒店600家，国家等级景区400个，年接待人次过百万景区50个，旅游营地100个以上。全域旅游示范区35个以上。

　　让发展质量保障产业竞争力，总体上彰显品质旅游，让“锦绣潇湘、快乐湖南”旅游整体形象更加鲜明，旅游品牌优势更加突出，市场知名度和美誉度进一步提高。旅游服务质量进一步提升，全省游客满意度指数进入全国前列，强化核心竞争力。具体来看，到2020年，4A级及以上景区达到150家，等级旅游度假区35家，4星级及以上酒店达到100家，主题特色精品住宿示范点100家，全国百强旅行社达到10家。游客平均消费水平达到1000元以上。

　　让综合效益体现社会贡献力，总体上是进一步完善旅游产业体系，彰显旅游业在稳增长、转方式、调结构、增就业、减贫困、惠民生等方面的作用。具体来看，到2020年，全省旅游业对GDP的综合贡献率达到12%以上，全省旅游增加值占GDP的比重达到7%左右，旅游增加值占第三产业增加值比重20%以上；从业人员800万以上，其中旅游直接就业人数达到200万人以上，带动就业人数达到600万人以上；旅游脱贫人数达到100万人。生态文明旅游示范景区及两型景区数量达到100家以上，绿色饭店及两型饭店数量达到100家以上。

　　让支撑体系保障发展持续力。总体上进一步深化旅游管理体制改革，旅游法制化、标准化、信息化建设加快推进，旅游人才体系进一步完善，旅游基础设施和配套服务设施建设全面加强，基本形成城乡设施配套、安全保障有力、信息准确快捷的旅游公共服务体系。具体来看，到2020年，旅游综合投资总额10000亿元以上，新改建旅游通景公路2000公里，新改建旅游厕所5000个，省-市-县-点四级游客咨询服务站点数量达到500个以上。

　　四、布局：承前启后空间大

　　湖南省的旅游业空间布局，是从单点到多点再到点线，逐渐形成点线面系统发育的网络结构。空间格局的初步形态是“一个中心（长沙旅游业中心），一个龙头（张家界旅游业龙头），东边一线，西边一片”，基本上表现为“市场+资源推动型”的长沙为旅游业中心，形成“岳阳-长沙-韶山-南岳-郴州”的旅游业空间格局，“资源推动型”的张家界为龙头，构建“张家界-芙蓉镇-凤凰”旅游业空间格局，并由“交通+资源”推动因素主导空间扩散。“十一五”期间，初步形成了“一个中心（长沙市旅游业中心）、一个龙头（张家界旅游业发展龙头）、三大板块（大长沙板块、大湘西板块、大湘南板块）”的空间格局；整个“十二五”期间，我省旅游业的空间格局实现了进一步的优化，逐渐发展成为“一个中心（长沙市旅游业中心）、一个龙头（张家界旅游业发展龙头）、四大板块（大长沙板块、大湘西板块、大湘南板块、大洞庭板块）”。

　　“十三五”期间，一方面要承接“十二五”旅游业发展的成果，同时要审时度势，在旅游业空间布局图上再添靓丽图标。立足“一带一部”区位优势，挖掘旅游资源特色，主动融入和对接“一带一路”战略、长江经济带战略和国家扶贫攻坚战略，加强区域旅游合作，以打造长（沙）岳（阳）湖湘文化旅游走廊、张（家界）崀（山）桂（林）旅游走廊和郴（州）广（州）旅游走廊为重点突破，带动十二个旅游功能区规划建设整体推进，加快构建以长沙为中心，以张家界为龙头，以岳阳、怀化、郴州为增长极，以“一带（湘江旅游带）四圈（长株潭、环洞庭湖、大湘西、大湘南）”为骨架的区域旅游发展格局。

　　可以预见，到“十三五”期末，“一带（湘江旅游带）四圈（长株潭、环洞庭湖、大湘西、大湘南）”的空间格局基本成熟，长（沙）岳（阳）湖湘文化旅游走廊成为引领湘江旅游带的旅游业密集发展的主干产业带，张（家界）崀（山）桂（林）旅游走廊和郴（州）广（州）旅游走廊将发育为新的旅游产业集聚带。

　　五、重点：功能分区合力强

　　实施旅游功能区战略，全面推进全域旅游发展，形成旅游业发展的点线面立体推进的空间态势，是“十三五”期间旅游业发展的重要举措，也是进一步完善旅游业空间格局的优化，实现由景点旅游转变为全域旅游的核心战略举措。依据增长极理论，在“十二五”时期所形成的旅游空间格局的基础上，发挥优势旅游增长极的作用，由点连线再扩展到面，建设全域旅游业空间网络结构，是形成旅游业理想空间格局的必要路径。“十三五”期间，着力建设长株潭都市休闲旅游区、张家界国际生态旅游度假区、环洞庭湖湖泊度假旅游区、韶山红色经典旅游区、崀山生态文化旅游区、南岳祈福康养旅游区、凤凰文化体验旅游区、炎陵神农文化旅游区、九嶷山生态文化旅游区、东江湖休闲度假旅游区、雪峰山生态文化旅游区、梅山文化体验旅游区12个旅游主体功能区，形成全域旅游的发展态势。

　　旅游功能区设置的主要思路是，充分发挥优质旅游区的带动作用，将优质旅游区作为旅游功能区核心，以点带面，结合周边旅游资源重点县，形成特色鲜明的产业集群，对接明确的目标市场，组合形成主体功能清晰的区域综合体，形成旅游业空间特色组织，建设旅游业特色功能板块。

　　旅游功能区建设的关键，是充分发挥旅游功能区核心的带动作用。《规划纲要》选择了12个具有较强的市场影响力并具有很好发展潜力的旅游区，作为“十三五”期间的旅游功能区发展的核心，带动12个旅游功能区的顺利发展。这12个旅游功能区核心，有4种情况。第一种是国家5A旅游区，如南岳、崀山、东江湖等；第二种是都市休闲发达城市，当然其中也有5A旅游区，例如长沙市就有岳麓山，湘潭市就有韶山；第三种是很快可以培育成5A旅游区的知名旅游区，例如凤凰、九嶷山舜帝陵等；第四种是旅游资源特色鲜明的潜力巨大的区域，其中有一些可以培育成5A旅游区的潜质型旅游区，例如，梅山文化体验旅游区和雪峰山生态文化旅游区，区域内旅游资源特色鲜明， 5A旅游区的培育对象具有巨大潜力。

　　旅游功能区的空间组织，以旅游资源重点县为依托，将县级行政单位作为基本区域单元，保留其完整性。但是，旅游主体功能区的构建并不覆盖湖南省全域，也不完全依据县级行政单元的行政管辖关系来确定范围，而是打破市州行政管辖关系，依据功能区核心及周边旅游资源重点县的内在特色来组织。以此保障旅游主体功能的协同性，发展方向的一致性，也为各旅游资源重点县旅游业的进一步发展指明方向。

　　旅游业态组织与创新，是旅游功能区的主体内容。以旅游功能区核心为基础和依托，充分挖掘旅游资源潜力，发掘市场价值，发挥每一个旅游资源重点县的积极性，组织产业集群。总体上，需要凝练旅游功能区的特色，突出优势业态，实施旅游+战略，大力提倡跨界融合，积极推动业态创新。

　　通过旅游功能区建设推进全域旅游战略的实施，发挥旅游功能区核心的带动作用，培育更多的次一级区域旅游业增长极，促成区域旅游大发展格局。同时也通过特色产品建设，构筑起旅游业发展的旅游地等级体系和业态组织体系，打造张家界、崀山、老司城3大世界遗产旅游目的地，建设十大水上旅游产品，提升十大生态旅游景区，推进十大历史文化旅游项目，开发十大古镇古村群落，培育十大新业态旅游产品。依据空间实施151个重大项目。

　　充分发挥旅游中心和旅游龙头的作用，利用12个旅游功能区核心的作用，构筑增长极体系，形成旅游业发展的发力点体系；充分发挥旅游产业带的作用，大力建设长（沙）岳（阳）湖湘文化旅游走廊、张（家界）崀（山）桂（林）旅游走廊和郴（州）广（州）旅游走廊，同时打造世界遗产精品旅游线（长沙-武陵源-老司城-崀山）、张吉怀生态文化精品旅游线（长沙-常德-张家界-吉首-凤凰-怀化-邵阳）、湘南寻根祭祖精品旅游线（长沙-南岳-炎帝陵-舜帝陵）、湘东红色文化与休闲精品旅游线（长沙-平江-浏阳-醴陵-攸县-茶陵-炎陵-桂东-汝城）、湘中大梅山文化精品旅游线（双峰-涟源-冷水江-新化-隆回-溆浦-安化-桃江）、湘北环洞庭湖生态文化度假精品旅游线（岳阳-益阳-常德）、伟人故里“红三角”精品旅游线（韶山-花明楼-乌石）、湘江生态旅游精品线（永州-衡阳-湘潭-株洲-长沙-岳阳）等省级精品旅游线路；京广高铁精品旅游线（北京-石家庄-郑州-武汉-岳阳-郴州-广州-深圳）、沪昆高铁精品旅游线（上海-杭州-南昌-株洲-怀化-贵阳-昆明）、长江黄金水道游轮线（上海-南京-芜湖-九江-武汉-岳阳-宜昌-重庆）、湘鄂赣红色文化旅游线（井冈山-株洲-湘潭-长沙-武汉）、张吉怀桂山水民族精品旅游线（张家界-吉首-凤凰-怀化-桂林）、湘赣闽红色文化与生态休闲精品旅游线（郴州-赣州-瑞金-龙岩-漳州-厦门）等跨省精品旅游线路；日韩-长江-岳阳-长沙邮轮度假旅游线、俄罗斯-北京-长沙-韶山红色文化休闲旅游线、韩国-张家界-凤凰观光与民俗体验旅游线、东南亚-港澳台-株洲-永州海外同胞寻根祭祖旅游线、港澳台-衡阳-长沙-张家界-凤凰观光度假旅游线等跨境精品旅游线路；形成辐射周边省份，开拓邻省客源市场，对接全国和海外市场的线路体系。通过重大项目建设好12个旅游主体功能区，丰满长株潭、环洞庭湖、大湘西、大湘南4个旅游圈。

　　让旅游主体功能区成为湖南省“十三五”旅游业发展空间战略落实的关键举措，保障全域旅游点线面立体推进路径的顺畅，为“十四五”旅游业发展打下坚实的基础，为旅游强省目标的实现提供有力支撑。

　　六、举措：七大行动抓手实

　　“十三五”期间，围绕我省旅游产业发展重点，实施“旅游+”、旅游促进扶贫、消费导向型旅游投资促进、旅游品牌营销、旅游市场治理、区域旅游合作和人才优先发展等七大行动计划。

　　七大行动最大的特点是形成实干的抓手。第一，通过融合发展示范、新业态培育、两型旅游示范、智慧旅游建设等系列举措，不断催生新业态、新产品，拓展旅游产业面，拉长旅游产业链，形成现代旅游产业集群。第二，以武陵山、罗霄山连片特困地区为主战场，以张家界市、湘西土家族苗族自治州、邵阳市创建国家旅游扶贫试验区以及全省旅游扶贫示范县创建为抓手，形成具有湖南特色的“旅游+扶贫”模式，为全国旅游扶贫做出示范。第三，贴近民生的消费需求为导向，培育消费新热点，发布鼓励旅游投资项目目录引导旅游投资重点，创新旅游金融产品，完善相关配套政策，支持扩大旅游投资，以大项目带动大发展，不断增加旅游产品供给和服务。第四，树立营销也是生产力的理念，创新营销方式，开展整合营销、旅游节会营销，大力建设旅游营销体系，强化品牌意识，打造“故事湖南、畅游湖南、乐购湖南、好呷湖南”等特色旅游品牌。第五，以“旅游满意在湖南”为总体目标，规范市场秩序、建设诚信体系、倡导文明旅游、加快标准建设，大力实施依法治旅，推进旅游目的地社会治理现代化，建立旅游法制化、标准化、信息化和行业自律为一体的旅游市场治理体系。第六，围绕十二大功能区建设，强化功能区内县域旅游合作，实施全域旅游战略；以“一带四圈”为基础，强化跨市州旅游合作；依托沿边市县，加强与周边省区、泛珠三角区域、中部地区、高铁沿线的旅游交流与合作，深化湘鄂赣黔渝桂旅游合作；依托我省优越的交通区位优势，加强与港澳台地区的交流合作；对接“一带一路”和“长江经济带”等国家战略，强化国际旅游合作。第七，坚持旅游人才优先发展，强化职业技能培训，健全旅游部门和旅游企业等多层次、多类型、多模式的旅游人才培训体系，推出一批旅游领军人物，加强旅游专业硕士生、博士生培养，贯彻实施国家旅游局《万名旅游英才计划》。

　　七、保障：五个方面新突破

　　“十三五”时期，我省旅游业发展将致力在抓住重点、破解难点、形成亮点上狠下功夫，努力实现改革创新、统筹规划、项目建设、整合营销、市场监管“五个突破”。推进政府旅游综合协调机制改革，充分发挥各级政府在推动旅游产业发展和旅游目的地社会治理中的主体作用。在跨界融合发展中推动旅游管理创新、制度创新、科技创新和投融资机制创新，整合旅游资源，打造一批资源品位高、品牌形象优、核心吸引力强的旅游精品。以旅游功能区为载体，突出旅游景区—旅游城镇—旅游通道三大环节，实施全域旅游战略。建立“多规合一”的规划工作机制，以规划为指导，以项目为载体，以旅游区为重点，筛选出重点旅游投资项目，建立分类的旅游项目库。以“锦绣潇湘，快乐湖南”总体形象为核心，全面开展整合营销。大力推进依法治旅，强化综合执法队伍建设，规范旅游市场秩序。

　　我们的目标一定要实现，我们的目标一定能够实现。